最高检第八检察厅：公益诉讼办案质效稳升探索生态修复方式

　　2021年,时值“十四五”开局之年,全面建设社会主义现代化国家新征程开启。作为法律监督者的检察机关,如何顺应时代进行自我业务革新?新时代法律监督理念如何引领司法实践?“四大检察”“十大业务”的重塑性变革之路如何破局?

　　今年全国两会期间,澎湃新闻特别推出最高检十大厅长系列专访,借此回望检察业务革新的历程和经验,呈现检察司法理念的更新和贡献。本场访谈嘉宾为最高人民检察院第八检察厅(公益诉讼检察厅)厅长胡卫列。

　　澎湃新闻:检察机关提起公益诉讼制度从2015年试点到2017年7月全面实施,这五年间成效如何?

　　胡卫列:2014年,党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2019年,党的十九届四中全会明确“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”。中共中央近日印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》提出“完善公益诉讼法律制度”。从2019年全国人大常委会专门听取最高检专项工作报告,全国政协专门召开协同推进检察公益诉讼的双周协商会,到2020年中央全面依法治国工作会议,中央层面对检察公益诉讼制度高度重视、持续关注并不断寄予更高期待。目前全国已有24个省级人大常委会出台加强公益诉讼检察工作的专项决定。

　　检察公益诉讼办案数量稳中有进。2017年下半年,全国共办理案件9000余件,相当于两年试点期间的总量。近三年以来,每年办案数量已经稳定在10万件以上,2020年首次突破15万件。行政公益诉讼案件占比始终在90%以上,大部分案件在诉前阶段解决公益损害问题,体现了检察公益诉讼的鲜明中国特色。

　　几年来,最高检先后部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”、黄河“清四乱”、“守护海洋”“公益诉讼守护美好生活”等专项监督活动,通过重点地区、重点领域集中发力带动办案全局。

　　办案质效也稳步提升。从个案办理到类案和区域整治到长效机制建设,实实在在增强了人民群众获得感。2020年最高检、省级检察院带头直接立案办理了一批所涉行政机关层级高或具有跨区域、全流域特点的重大典型案件,公益保护效果和社会治理效能充分显现。

　　澎湃新闻:去年以来,检察机关公益诉讼情况有何特点?尤其是疫情发生后,针对老百姓关于野生动物保护的呼声,最高检有何部署?

　　胡卫列:受新冠疫情影响,全国检察机关公益诉讼办案数量去年上半年出现一定幅度下降,下半年在全面复工复产大背景下,各地持续加大办案力度,实现全年办案规模稳中有升。为积极回应人民群众加强野生动物保护呼声,最高检多次对野生动物保护公益诉讼工作作出部署。

　　一是指导各级检察机关聚焦重点开展监督。最高检印发意见,明确野生动物保护重点领域;发布野生动物保护公益诉讼典型案例,强化案例指导;针对监管盲区和治理漏洞,指导各地深化源头防控。

　　二是创新野生动物保护办案理念。注重野生动物救助保护,放在与办案同等重要的位置,探索起诉和放生环节相分离。最高检组织四级检察机关联合公安机关、中国野生动物保护协会等有关部门,将办案职能延伸至266只散布于13省20余市涉案海龟放生。

　　最高检将继续以司法办案为中心,持续聚焦野生动植物保护领域突出问题,加强与有关行政机关、法院、公益组织等单位沟通协作,凝聚共治合力。积极配合做好《联合国生物多样性公约》第十五次缔约方大会的准备工作,促进检察机关与国内外深层交流合作,分享生物多样性司法保护的中国智慧和方案。

　　澎湃新闻:目前,我国生态环境公益诉讼制度愈发完善,在司法实践中还存在哪些难点?在恢复性司法理念践行上,检察机关有何突破?

　　胡卫列:近几年生态环境公益诉讼检察制度发展较快,取得了显著成效,但作为一项在探索中的制度,在实践中仍存在难点。一是专项立法不足。民事诉讼法、行政诉讼法各只有一个条款作出相关规定,民法典提供的实体法偏笼统,传统诉讼理论亦不足以为生态环境公益诉讼检察实践提供理论支撑。

　　另一个突出问题是公益诉讼调查核实权刚性不足。实践中一些地方和部门对检察机关调查取证存在不理解、不配合的情况,但相关法律没有明确规定不配合或妨碍调查核实的法律责任及相应司法强制措施,导致部分案件遇到阻力,难以推进。

　　二是生态环境公益诉讼在鉴定方面存在困难。生态环境公共利益损害本身就具有不特定、无边界的特点,要进行数字上的量化和损害程度的定性,往往对办案人员和鉴定机构有着较高要求。实践中公益损害鉴定周期长、费用高、鉴定机构少等都是鉴定难的主要原因。目前最高检正在开发建设的公益诉讼专家咨询网,有望为生态环境公益诉讼鉴定难问题提供更为有效的解决方案。

　　三是生态环境公益诉讼赔偿金的管理问题。目前,各地在生态环境公益诉讼赔偿金管理方面进行了很多有益探索,但仍存在管理模式不同、使用效率不高、缺乏统一管理等情况。财政部已联合最高检等部门就此问题出台了相关办法,将进一步推动建立全国范围内统一的生态环境公益诉讼损害赔偿资金管理制度。

　　实践中,检察机关公益诉讼机构、人员不足的问题相当突出,办案队伍力量和专业化水平也都有待于提升。

　　此外,最高检将恢复性司法理念引入生态环境保护领域,主要是指除了保证犯罪分子罚当其罪之外,还要重点关注生态环境修复。通过刑事附带民事公益诉讼或者单独提起民事公益诉讼,要求侵权人赔偿生态环境修复、支付应急处置等费用,有效发挥生态损害赔偿修复功能。但在面对当事人存在经济困难或执行不能的情况,最高检注重创新办案方式,探索“现金赔偿+替代性修复”,通过“补植复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等方式丰富了经济补偿模式,避免涉案民营企业因赔偿巨额环境损害或缴纳相关费用导致破产。

　　澎湃新闻:过去一段时间,检察机关如何通过公益诉讼服务长江经济带生态资源保护?

　　胡卫列:检察机关以行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼、衔接生态环境损害赔偿磋商、支持起诉等多种方式,加大长江经济带生态环境和资源保护领域公益诉讼办案力度。

　　2020年1月至11月,长江经济带11省市检察机关共立案办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件30930件;向行政机关发出诉前检察建议督促依法履职21526件;对破坏环境资源的单位或个人单独提起民事公益诉讼372件;提起刑事附带民事公益诉讼2361件;对不依法履职的行政机关提起行政公益诉讼247件;支持有关机关组织提起诉讼118件。

　　与此同时,检察机关践行恢复性司法理念,推进生态环境修复与生产发展转型。共督促修复被污染、破坏违法占用的林地、耕地、湿地、草原17.74万亩,消除污染隐患、治理恢复被污染水源地133.4万亩,整治造成污染环境企业、养殖场等4437个。

　　澎湃新闻:现阶段,长江生态环境保护面临何种形势?检察机关如何定位自身角色?

　　胡卫列:近年来,长江经济带全面向绿色转型,力度之大、规模之广、影响之深前所未有,长江生态环境已经发生转折性变化。但近三年来,长江流域污染排放、生态破坏等问题还很严重,加强长江生态环境治理的任务仍然十分紧迫、十分繁重。

　　长江流域是我国生物多样性最典型区域,渔业资源最高峰时曾占到全国淡水捕捞总量的 60%。然而近几十年来,长江鱼类以肉眼可见的速度减少。长江生物完整性指数到了最差的“无鱼”等级。

　　检察机关服务保障长江经济带发展,最根本的就是要深刻领悟“绿水青山就是金山银山”理念的科学内涵和实践要求,以更加有力有效的检察履职,助推长江经济带打造生态优先、绿色发展的示范区。

　　要落实宽严相济刑事政策,既要体现最严密司法保护,从严打击严重非法捕捞行为,促进形成“不敢捕”的氛围,又要准确把握一般违法行为与犯罪的界限,避免机械司法、就案办案,努力做到“不拔高”“不凑数”,防止刑事打击扩大化,实现“三个效果”相统一。要结合办案加强政策宣传和释法说理,让沿江群众熟悉非法捕捞的法律规定和违法后果,知晓“不能捕”,最终做到“不愿捕”。

　　澎湃新闻:长江保护法自2021年3月1日起施行,检察机关将如何进一步助力长江保护?

　　胡卫列:长江保护法作为中国第一部流域法律,为高质量法治护航促进长江经济带高质量发展奠定了制度基础。

　　近年来,最高检作为推动长江经济带发展领导小组成员单位,领导全国检察机关,特别是长江经济带11省市检察机关,先后发布2019、2020年度服务保障长江经济发展白皮书和三批典型案例,探索“刑事惩治追责+公益诉讼修复生态”检察监督模式,助力长江生态环境突出问题整治和长江“十年禁渔”政策实施。

　　胡卫列:为破解全流域、跨区域公益保护难题,出台《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》,强化长江流域检察协同联动,形成保护长江“检察一盘棋”集聚效应;主动加强与行政机关的协同互动,建立“河(湖)长+检察长”协作机制,依托相关研究机构和社会组织专业优势,推动完善跨部门、跨系统、跨区域执法司法互动,建立多元主体协同治理格局;指导上海、江苏、浙江三地检察机关建成全国首个跨省际区划诉讼管辖机制,并探索建立全国重要江河湖泊跨行政区划管辖行政公益诉讼协作机制,推进解决界河、界湖的水污染“上下游不同行、左右岸不同步”等治理难题。

　　检察机关将以长江保护法实施为契机和动力,进一步加强生态检察工作力度,强化检察监督的整体性、协同性、系统性,共同构建全方位、多层次的长江生态环境保护治理机制。

　　澎湃新闻:网络直播带货作为一种新兴的流量经济,食品是其中重要的商品品类,公益诉讼检察如何做好这一领域的监督工作?

　　胡卫列:随着网络经济的发展,“网红代言”“直播带货”等线上经济持续火爆,但行业良莠不齐、缺乏监管等多种乱象引起不少消费者吐槽,这些伴随新业态发展产生的食品安全问题,对广大消费者的生命健康权构成了潜在侵害风险。

　　自2020年7月开始,最高检开展为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动,将线上线下销售不符合安全标准的食用农产品、食品和保健食品虚假宣传、违法广告等方面作为食品药品公益诉讼监督重点。

　　检察机关履职中发现近年来农村“三无食品”“山寨食品”、果蔬农药残留等问题舆情反映较多,以及食品包装材料影响食品安全等相关产品质量问题也受到广泛关注。各地检察机关积极履行行政公益诉讼和民事公益诉讼的检察职能,督促行政机关依法履职和维护公共利益,取得了显著成效。

　　比如,北京铁路运输检察院对抖音、快手等直播短视频平台内部分用户通过“直播带货”、“视频推荐”等方式销售“三无”食品、虚假宣传、展示不完整信息、引导线下交易等违法情形发出检察建议,与海淀区市场监督管理局形成工作合力,加大对平台内直播电子商务行为的监督管理力度,并与北京市市场监督管理局共同引导在京短视频行业领域龙头企业联合制定并签署自律公约。

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作者：admin

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