吴晨：城市复兴与城市更新背景下的城市运营模式创新

　　在新时代城镇化发展的新形势、新背景下，城市经济增长模式从资本型增长转向运营型增长。土地融资为核心的土地财政带动的经济增长进程已经基本结束，城市资产的运营和管理成为新的经济增长点。例如北京首钢园区“首都城市复兴新地标”的营造和郎园的改造更新，都是以全周期的产业运营服务体系为特征。

　　2010年10月，吴良镛院士在上海世博会闭幕式全球高峰论坛上，呼吁发展面向社区的人居环境，首次提出“完整社区、和谐城市”的理念，提出必须丰富社区的内涵，承担综合功能，解决社会问题。并且强调，社区精神与凝聚力的塑造至关重要，要从社区的共同意识、友邻关系、公共利益和需要出发，共建社会和谐。

　　2022年11月，住建部发出《关于开展完整社区建设试点工作的通知》，要求围绕完善社区服务设施、打造宜居生活环境、推进智能化服务和健全社区治理机制四方面内容探索可复制、可推广经验。2023年3月，北京市正式发布了《城市更新条例》，对相关内容也提出了明确要求。

　　诸如荷兰、日本等地区在社会资本参与、全周期物业管理、社区自治等内容都进行了完整社区建设的成功探索。北京已经实施的石景山鲁谷六合园、创业公社·37度公寓、劲松一二小区等项目，都是通过政府授权企业对低效空间进行改造提升，通过运营闲置资源获取合理收益的模式。

　　以完整社区建设为代表的居住类城市更新中，基于国家和北京市出台的一揽子政策的激励驱动下，社会资本参与社区改造更新的积极性大幅增加。但截至目前，社会力量具体实践中仍然存在“堵点”困难。

　　目前，城市更新项目以财政资金为主的投资特征突出，社会资本参与积极性不强，项目资金来源渠道有限，资金供需矛盾突出。从企业的角度，老旧小区改造类的民生工程前期投资规模很大，效益显现周期长，盈利难以保障。企业通过投入改造设施获得运营收益的模式，面临承租期限约束下协议续签的不确定风险。

　　社会资本投资形成的资产主要为空间“运营权”，而非“产权”。从融资结构来看，获得的资金以债权类为主、股权类融资占比低，这就导致社会资本负债率偏高、抗风险能力相对较弱。

　　老旧小区改造后物业管理仍比较困难，居民缴纳物业费的积极性不高，改造成效难以持久。目前劲松小区通过“先尝后买”服务，有效培育了居民付费意识，但未来面临物业费上调情况，如何保证物业管理服务质量，如何平衡企业利益是亟待解决的难点问题。

　　老旧小区改造涉及主体多，仅政府部门就包括住建、民政等众多部门，工作内容复杂且易出现交叉。目前实施项目更多地从民政局为主推动，较难实现财政资金统筹集成使用。

　　拟采用投资+施工总承包+运营打包招标引入社会资本的老旧小区综合整治的模式，尽管有绿色通道的政策支持，在实际操作中仍存在一事一议重复审批的问题，审批时间较长。

　　建议由政府主要部门与社区党委建立协同工作机制，从城市或区域的角度统筹分散的完整社区建设项目，形成项目包，由具有社会担当和社会认知的社会主体统筹实施。建立统一的完整社区建设管理平台，加快推进将目前分散在各部门的各类更新改造资金整合管理使用。

　　要加强区域统筹推进，实现存量资源整合利用。通过单元化、街区化更新方式，提高规模体量，拓展运作空间，更好调动社会资本投资的积极性，增强金融支撑的可行性。建立跨项目跨区域的资金平衡机制，实现城市更新项目的综合平衡。

　　加强政府领导，充分发挥政府平台公司、国有企业资金、资源优势、挖掘社会资本设计、运营、管理能力，根据城市更新类型采取差异化措施，拓展“政府平台+社会资本”的多元化结合，为社会资本参与城市更新提供合理路径。

　　建议研究出台符合老旧小区改造业务的专项税收政策、降低企业参与改造的税收成本，以鼓励社会资本积极参与老旧小区改造。

　　建议研究推进土地性质和建筑功能兼容的政策突破，为大片区统筹、优质项目捆绑等方式明晰路径，支持项目策划、规划设计、建设运营一体化推进，鼓励功能混合和用途兼容，推行混统筹管理合用地类型。

　　建议尽快明确规划审批中低风险等可利用政策创新应用的可能性及细化落地的审批流程，对于消防验收、营业执照办理等审批环境优化程序和提速，破解困扰企业的层层审批难题。

　　加强政策支撑，优化城市更新项目招投标方式，支持EPC+O、“投资+设计施工+运营+物业管理”一体化招标综合评审方式的复制推广，促进城市更新长效运营理念更好落地。

　　建议明确老旧小区综合整治项目招标模式至各区及各街道，在建设工程交易平台开放实施方案评审功能，落实“一体化”招标。

　　促进实现城市更新项目财务平衡。通过引入社会资本建立PPP运营机制，以有收益改造内容产生的现金流作为使用者付费，以财政资金作为可行性缺口补助，统筹用于无收益改造内容，实现项目现金流整体平衡。

　　以完整社区为代表的城市更新并非传统意义上的城市开发，而是在政府补贴与监督管控下，企业兼顾一定社会使命，从运营管理着手，通过高质量、高效率的资产管理，满足人民美好生活需要为核心，从“好房子”到“好街区”，实现可持续高质量的城市更新。

　　政府应对老旧小区吸引社会资本改造建立相关制度，加强风险评估，探索管控体系，引入居民参与机制与外部机制，不断创新完善更新改造机制，确保更新项目的长效有序推动。同时研究开发多元化创新性金融产品，拓宽融资渠道和信贷等方面的支持，吸引更多社会资本参与。建议通过总结试点项目的成功经验，并突破实施难点，打造全周期可持续标杆项目，形成任务统筹、基金集成、软硬耦合、共同缔造的全生命周期运营管理模式，激发中国式现代化城市经济增长的创新动能。

　　（作者系全国人大代表、北京市建筑设计研究院有限公司总建筑师及总规划师、首钢集团总建筑师）

作者：admin

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